养老金改革必须摈弃“并轨”与“延退”捆绑思维

政府换届后，中国养老制度改革终于被提上议事日程。新一届政府副总理分工一落定，国务院总理李克强就多项重点领域改革作出部署，以三个月为期，要求各分管副总理拿出方案。其中，养老金制度改革方案是副总理马凯布置的，由人社部部长尹蔚民直接负责。据早前报道，中国养老保险制度的整体改革方案设计已经启动，其内容涉及破除养老金双轨制、做实空账、提高养老金统筹层级与养老基金入市投资等各个方面。因为养老制度改革直接关系到国计民生和社会的稳定发展，备受国人关注。
　　 此次改革方案，先由中国社科院、人大、清华、武大等多家研究机构组织专家团队，分头拟订备选草案，再由人社部牵头遴选，通过取长补短，形成“顶层设计”方案后，于适当时候广泛征求社会各界的意见，最终定谳付诸实施。
　　 在诸多设计团体中，清华的方案率先出台。可能因为它面世最早，具有“风向标”和“探空气球”意义。笔者在仔细研读这个方案后，很难用“一言以蔽之”来谈感受。
　　 应该说，这个方案有很多可圈可点之处。特别是对现行养老体制的分析很客观，因而所得出的结论比较严谨。方案认为，“企业职工养老金费率高、替代率下降，居民养老金水平过低，机关事业单位养老金很尴尬，改变和不改变都有过不去的坎儿。”当然还可以说得更明确一些，改变虽然有难过的坎儿，不改变恐怕就不只是坎儿那么简单了。上届政府也承认“双轨制”不合理，但并没有大刀阔斧地从体制上进行改革，而是采取逐年增加职工养老保险待遇和城乡居民低保障、广覆盖的办法以缓解问题。结果，职工养老保险待遇“十连跳”并没能追上另一股道上的快车，广覆盖反而摊薄了有限的基金，形成“给了实惠还挨骂”的尴尬局面。方案说，“新一届政府正在陷入职工养老保险待遇年增10%的陷阱，难以自拔，越来越背离了政府保基本的原则”，并非没有道理。本届政府工作报告，未再沿用过去常用的“提高待遇、稳步推进”等提法，这应该是将退休养老问题放在更高空间来“统筹”研究的信号。
　　 方案在如何统合养老制度方面，大量借鉴了欧美等西方国家的成功经验，提出“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”二元结构养老金制度设想，这应该是养老制度改革的总体思路。不过，在结构的设计、界定上，还需要做更深入的探讨。
　　 整合现行各类由政府支付的公共部门退休金、企业职工基础养老金、城乡居民养老补贴，打破身份界限，建立全覆盖的国民基础养老金制度，是彻底取消“养老双轨制”的关键。国民基础养老金制度早已在西方国家普遍实行，而在高喊“接轨”的中国，似乎还是一种奢望。方案能旗帜鲜明地提出来，是一个实质性的进步。方案对基础养老金在全部养老金中所占比例有比较详细的解释，总体占比在40～60％，与西方国家基本相当。需要兼顾的是，以生产资料公有制为主体的社会主义国家，劳动者个人可用于养老的私有财产底子不足。特别是方案界定了“非纳税人”支付率为40%，“低税率人”的支付率为50%，以及“高税率人”的支付率为60%，这在体现社会贡献值的公平上无可厚非，但其结果可能让本无财产的“非纳税人”养老陷入困境，不符合社会主义制度的价值观。
　　 个人储蓄养老金，主要是指养老金的个人账户金额。由于当前处于“混账”阶段，个人账户一般不受人们注意。改革后，个人账户将做实，那时人们才会发现占全部养老金50％的个人账户的实际差别有多大。其“多缴多得”与“社会公平”之间会有一个很大的差距。例如，“年金”进入账户，在央企与外资、规模企业工作的职工，以及由政府支付相关费用的公务员，较之在小微企业工作的职工会出现巨大反差。这种反差并不都是因个人的贡献值造成的。需要在多大程度上确定养老税、储比例，应该有前瞻性思考。
　　 清华的方案既有很多值得肯定的内容，由于“惯性思维”，也使得它存在两个致命的缺陷，已经引起人们的质疑。
　　 一是“并轨”的设计留下了太长的时间，老百姓不满意。方案认为，为保障机关事业单位过渡期基本养老金待遇不降低，应采取“退休金渐退、职业养老金和个人储蓄渐进”的策略，首先保证总和养老金目标等同于英美国家公务员养老金的水平，即替代率为退休前工资的80%。从2017年开始，每年财政支付的养老金减一个百分点，同时用2016年开始建立的个人储蓄养老金账户补充，每年增加一个百分点，直至与国民基础养老金对接。按照这个进度，与“高税率人”并轨（60％），需要到2037年，与社会平均值并轨（50％），更要到2047年。当然，公务员不可能与社会平均值并轨。
　　 二是将养老双轨制改革与延迟退休捆绑销售，已经遭到网友们的挞伐。方案对“延退”提出了很详尽、具体的计划和实施步骤，原文引用如下：“第一，从2015年开始，1965年出生的女性职工和居民推迟1年领取养老金，1966年出生的推迟2年，以此类推，到2030年实现女性65岁领取养老金。第二，从2020年开始，1960年出生的男性职工和居民推迟6个月领取养老金，以此类推，到2030年实现男性职工和居民65岁领取养老金。艰苦岗位的男女职工可以提前10年领取养老金。总之，从2015年开始，到2030年之前完成这项工作。”语气很明确，态度很坚决。方案在分析养老金收支时，多处强调了现退制度与延退的不同。
　　 退休年龄虽然与养老有关系，但它毕竟不是养老金制度改革的内容。随着老龄化和人均寿命、劳动条件的时代变化，延退问题完全可以讨论，但绝不可以与养老金制度改革纠缠在一起。茄子可以吃，“买辣椒搭茄子”就会招人反感。近年来，只要谈起退休双轨制，必然出现延迟退休的声音。本来必须讨论的退休双轨制，因延迟退休而“延迟”；本来可以商讨的延迟退休，因双轨制得不到解决而搁置。对于这种无休止的僵持，应该在“顶层设计”时多加考虑，毕竟，这种争议是不能搁置而留待有智慧的后人去解决的。